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最高法判例:对改变土地农业用途、举行非农建设行为的行政处罚

本文摘要:☑ 裁判要点《土地治理法》第七十六条第一款划定,未经批准或者接纳欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地使用总体计划擅自将农用地改为建设用地的,限期在非法占用的土地上新建的修建物和其他设施,恢复土地原状。领土资发[2010]155号通知第二条第三项划定,严格掌握设施农用地规模。在以农业为依托的休闲旅行项目以及各种农业园区,涉及建设永久性餐饮、住宿、集会等的用地,不属于设施农用地规模,按非农建设用地治理。

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☑ 裁判要点《土地治理法》第七十六条第一款划定,未经批准或者接纳欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地使用总体计划擅自将农用地改为建设用地的,限期在非法占用的土地上新建的修建物和其他设施,恢复土地原状。领土资发[2010]155号通知第二条第三项划定,严格掌握设施农用地规模。在以农业为依托的休闲旅行项目以及各种农业园区,涉及建设永久性餐饮、住宿、集会等的用地,不属于设施农用地规模,按非农建设用地治理。

确需建设的,必须切合土地使用计划,依法管理建设用地审批手续。当事人未经批准举行非农建设的行为,改变了所承包土地农业用途,既违反条约约定,也违反执法的强制性划定。行政机关现场勘查后,依法推行行政处罚见告义务后作出行政处罚决议,责令当事人自行拆除其违法建设,恢复土地原状,正当有据。

☑ 裁判文书 再审申请人蒋剑敏诉被申请人太仓市领土资源局(以下简称太仓市领土局)土地治理行政处罚一案,江苏省苏州市中级人民法院于2015年11月24日作出(2014)苏中行初字第00033号行政讯断,驳回蒋剑敏的诉讼请求。蒋剑敏不平提起上诉后,江苏省高级人民法院于2017年4月26日作出(2016)苏行终319号行政讯断,驳回上诉,维持一审讯断。蒋剑敏不平,在法定期限内向本院申请再审。

本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、马东旭到场的合议庭,对本案举行了审查,现已审查终结。一、二审法院查明,2009年10月29日,太仓市农林局作出太农林[2009]133号《关于同意建设太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目建议书的批复》,同意太仓民人谷农业生态园有限公司(以下简称民人谷公司)在太仓市现代设施农业示范区建设太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目(以下简称民人谷生态园项目),计划用地面积2000亩,其中建设高尺度玻璃温室684亩,露地种植1013亩,绿化200亩,门路103亩,管护房1亩及相关农业基础配套设施。

2009年11月2日,太仓市现代设施农业示范区建设向导小组办公室(以下简称园区办)作出太农[2009]3号批复,规范了每个玻璃温室的建设尺度:占地面积约667平方米,建设面积432平方米,其中种植区长39米、宽8米、高4米,展示区长12米、宽10米、高7.5米,均为钢骨架玻璃结构,温室上方可架设遮阳网、太阳能光电板配套设备,展示区内的农产物展示及休闲事情室为木结构,不得破坏土壤耕作层,面积不得凌驾50平方米。玻璃温室外围除须要的门路沟渠外,需设置相关景观绿化,但不得建设任何修建物。2011年10月18日,蒋剑敏与民人谷公司签订农村土地承包条约,约定由蒋剑敏承包谋划太仓民人谷农业生态园内P区35号的土地及所属玻璃温室(以下简称P35号玻璃温室),总占地面积1526平方米,其中农产物玻璃温室展览区占地120平方米,农产物玻璃温室种植区占地312平方米,露天种植区占地280平方米,庭院种植区占地580平方米,公共绿化及公共门路占地234平方米。

该条约同时约定,蒋剑敏应卖力保证土地的农业用途,不得用于非农建设。蒋剑敏承包P35号玻璃温室后,举行了装修、装饰,在玻璃温室展览区(即高棚)的一层地面浇注水泥、铺设地砖,在二层隔出若干房间,并在高棚内配备了壁橱、卫浴设施等;在玻璃温室种植区(即矮棚)修筑了水泥设施,在玻璃温室外的农用地上修建了部门修建物和设施等。

太仓市领土局发现蒋剑敏在其承包谋划的P35号玻璃温室中实施装修、装饰的行为后,于2013年11月26日向其发出约谈通知,要求蒋剑敏2013年12月11日至园区办接受谈话和配合现场勘查。该份约谈通知于2013年11月26日在P区35号门口张贴,而且以挂号信方式邮寄给蒋剑敏,但挂号信被退回。自2013年11月26日起,太仓市领土局曾多次联系蒋剑敏约谈事宜,蒋剑敏回复称其在外地,一个月后才回上海。2014年1月20日,太仓市领土局见告蒋剑敏,制定于2014年1月21日举行现场勘查,蒋剑敏表现其在外地,后蒋剑敏与太仓市领土局商定于2014年1月26日至园区办约谈。

2014年1月26日,蒋剑敏至园区办与太仓市领土局举行了短暂的谈话,但拒绝太仓市领土局进入其承包的P35号玻璃温室举行现场勘查。2014年1月28日,太仓市领土局至P35号玻璃温室举行了现场勘查和测绘,拍摄了现场照片并摄像。现场勘查和测绘时,蒋剑敏不在现场,整个历程由民人谷公司事情人员、浏河镇何桥村村民委员会、浏河农技站事情人员见证。

太仓市领土局经现场勘查和测绘,认定蒋剑敏在其承包的玻璃温室及所属农业用地中举行了装修、装饰等非农建设,土地已部门硬化,涉及土地面积1073.3平方米。2014年2月19日,太仓市领土局作出太土处告字(2014)第3号土地行政处罚听证见告书,见告蒋剑敏其主要的违法事实,太仓市领土局拟作出的行政处罚和执法依据,及蒋剑敏享有的陈述、申辩及要求听证的权利。

该份土地行政处罚听证见告书于同日向蒋剑敏邮寄送达。蒋剑敏收到上述土地行政处罚听证见告书,未举行陈述、申辩和提出听证。

2014年3月7日,太仓市领土局作出太土罚字(2014)第15号土地行政处罚决议书(以下简称《15号处罚决议》),责令蒋剑敏在收到该处罚决议书之日起15日内,自行拆除在其承包的玻璃温室及所属农业用地中装修、装饰物和土地硬化部门,恢复土地原状,涉及土地面积1073.3平方米。上述土地行政处罚决议书于2014年3月7日向蒋剑敏邮寄送达。本院认为,本案争议的焦点是被诉《15号处罚决议》是否切合执法划定。

联合再审申请人的再审申请事由,重点审查以下两个方面:一、关于现场勘查法式和违法事实认定问题凭据涉案土地行政处罚时仍然有效的《土地违法案件查处措施》第二十三条划定,土地治理部门在观察土地违法案件时,可以勘验物证或者现场。勘验物证或者现场,勘验人员应当邀请有关组织或者人员到场。勘验人员勘验时,可以对物证或者现场举行照相和丈量。对勘验情况和效果应当制作笔录,由勘验人员、见证人和当事人签名或者盖章。

当事人拒绝到场的,不影响勘验的举行。凭据现已查明的事实,太仓市领土局发现蒋剑敏在其承包谋划P35号玻璃温室中实施装修、装饰行为后,多次联系、约谈蒋剑敏,但蒋剑敏均未予配合。2014年1月26日双方在园区办举行了短暂谈话,但蒋剑敏仍拒绝太仓市领土局到P35玻璃温室举行现场勘查。

2014年1月28日,太仓市领土局事情人员在民人谷公司事情人员、浏河镇何桥村村民委员会以及浏河农技站的事情人员在场见证下,对P35号玻璃温室现场举行勘探和测绘,切合上述划定。太仓市领土局经现场勘查,认定蒋剑敏在其承包的玻璃温室所属农业用地中举行了装修、装饰等非农建设,土地已部门硬化,涉及土地面积1073.3平方米。蒋剑敏主张土地硬化面积少于1073.3平方米,但不能提供充实的证据予以反驳,对其主张不予采信。二、关于处罚决议的执法适用问题《土地治理法》第七十六条第一款划定,未经批准或者接纳欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地使用总体计划擅自将农用地改为建设用地的,限期在非法占用的土地上新建的修建物和其他设施,恢复土地原状。

领土资发[2010]155号通知第二条第三项划定,严格掌握设施农用地规模。在以农业为依托的休闲旅行项目以及各种农业园区,涉及建设永久性餐饮、住宿、集会等的用地,不属于设施农用地规模,按非农建设用地治理。

确需建设的,必须切合土地使用计划,依法管理建设用地审批手续。本案中,民人谷生态园项目的用地属于农用地,用途是为了实现农业生产的要求,其中玻璃温室是用于农产物的种植和展示。凭据蒋剑敏与民人谷公司签订农村土地承包条约约定,蒋剑敏应凭据需要种植、养殖切合本园所命名民族区域特色的农作物和养植物,根据太仓市政府对现代设施农业示范区的要求组织生产谋划,并可开展农业科研、农业示范、农业旅游及农业休闲旅行等。

条约还约定蒋剑敏应保证土地的农业用途,不得用于非农建设。凭据太仓市领土局提供的现场勘查和测绘记载、勘察定界图、照片以及勘探测绘录像等证据可以证实,蒋剑敏在其承包的玻璃温室展厅内(高棚)的一层地面浇筑水泥、铺设地砖;在二层隔出若干房间,并在高棚内配备了壁橱、卫浴设施;在玻璃温室种植区(矮棚)修筑了水泥设施等,蒋剑敏上述行为已经改变所承包土地农业用途,既违反条约约定,也违反执法的强制性划定,属未经批准举行非农建设的违法行为。太仓市领土局责令蒋剑敏自行拆除其承包的玻璃温室及所属农业用地中装饰、装饰物和土地硬化部门,恢复土地原状,正当有据。

太仓市领土局现场勘查后,依法推行了行政处罚听证见告义务,蒋剑敏未要求听证,之后作出《15号处罚决议》,法式不存在违法之处。因此,一审讯断驳回诉讼请求,二审讯断驳回上诉,并无不妥。综上,蒋剑敏的再审申请不切合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条划定的情形。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之划定,裁定如下:驳回再审申请人蒋剑敏的再审申请。


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